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「消費者投訴及索償機制」會議
二○○○年四月二十六日
"有效解決調解未果的消費者小額索償問題
是完善索償機制的亟需
－ 在消費者投訴及索償機制研討會上的發言"
一、調解未果的消費者小額索償情況
《中華人民共和國消費者權益保護法》第三十四條規定，消費者權益受到損害後向經營者要求索償的，可以通過下列途徑解決：
(一) 與經營者協商和解；
(二) 請求消費者協會調解；
(三) 向有關行政部門申訴；
(四) 根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁；
(五) 向人民法院提起訴訟。
消費者向經營者索償的五條途徑，由消費者根據意願選擇。從理論上看很完善，既有協商和解，又有消費者組織和行政機關的調解，調解不成或裁或審最後解決消費者索償問題；從消費索償的實踐看效果也是很好的，通過與經營者協商和解獲得賠償的消費者人數隨着消費者維權意識的不斷增強和經營者自律意識的提高，數量越來越多。
中國消費者協會作為消費者索償的首選機構，成立十五年來，已經解決各類消費者索償案件500萬件，解決率在90%以上，為消費者索償近30億元。
近幾年，為保障消費者行使索償權，方便消費者索償，國家及有關部門又相繼建立了一批消費者保護機構。例如：國家在全面精簡機構的情況下，在國家工商局內增設了消費者權益保護司：國家電信管理局、質量技術監督局分別建立了消費者申訴中心。這些機構也通過調解解決了大量的消費者索償問題。
事實証明，消費者向經營者的索償要求，90%以上都通過和解、調解的途徑得到解決。可以說，和解、調解已經成為消費者索償的重要途徑，也是索償成本(包括時間、財力等)最低的途徑。如果消費者通過和解、調解不能獲得賠償，按照《消法》規定，消費者還可以選擇仲裁或訴訟途徑。
但是在實踐中，當消費者不能通過和解、調解方式獲得賠償，而通過仲裁或訴訟解決所佔比例很少，消費者普遍認為，五條索償渠道中的後兩條基本不暢。
二、仲裁及訴訟途徑為何不暢
據中國消費者協會調查分析，目前，消費者解決調解未果的小額索償，在仲裁和訴訟中遇到的主要問題有：
(一) 仲裁途徑
無有效仲裁協議，無法提請仲裁。按照《仲裁法》規定，提請仲裁必須有雙方同意的仲裁協議。但是由於各種原因，很少有人在購買商品或接受服務前就簽訂仲裁協議，而一旦消費者權益爭議發生後，經營者往往不願簽訂仲裁協議，從而使消費者提請仲裁的希望不能實現。
仲裁機構數量有限，且全部設在大城市，申請仲裁極不方便。按照《仲裁法》規定，仲裁委員會在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，但不按行政區劃層層設立。使得想通過仲裁途徑索償的消費者感到極為不便。
標的額小的糾紛難以立案。仲裁委員會屬於自收自支單位，辦公費用、仲裁員的報酬來源於仲裁收費。仲裁費用一般按比例收取，低於一定數額時按件收取。仲裁委員會在立案時，出於收取費用的考慮，不願意受理標的額小的案件。
由於仲裁機構少，小額索償立案難，申請仲裁又必須有有效仲裁協議，所以很少有消費者能通過仲裁解決調解未果的小額索償問題，此條途徑實質上並未開通。
(二) 訴訟途徑
《消法》規定“人民法院應當採取措施，方便消費者提起訴訟。對符合《中華人民共和國民事訴訟法》起訴條件的消費者權益爭議，必須受理，及時審理。”為貫徹落實這一精神，人民法院系統特別是基層法院採取了多項措施，設立消費者權益保護法庭是開展最早也是最多的形式。為符合最高人民法院不設專業法庭的要求，一些基層法院設立了消費者權益保護合議庭。截止1999年底，全國共有消費者權益保護合議庭261個。其中，黑龍江省綏化地區在所有的縣級區都開設了消費者權益保護合議庭。各地法院在審理小額索償案件時，也積極在一審中適用簡易程序，努力縮短審判時間，減少消費者人力、物力投入。但是由於我國施行的是二審終審制，一旦進入二審，必須適用普通程序。
因為程序方面的嚴格要求，所以消費者通過訴訟進行小額索償時，往往耗時長、開銷大、牽扯精力大，甚至遭受其他方面的損失。例如，山西省消費者高河垣在要求北京一家書店賠償其因退書產生的一元錢交通費未果後，提起訴訟，此案經兩審高河垣最後勝訴，但是審判歷時數月，其間他個人多次往返山西北京，支出2000多元。此外，因為訴訟期間不能正常工作，高河垣失去了原有教師公職。此案因為得到社會各界廣泛關注，高河垣在經濟上、法律上也得到了一些支持，但他為此付出的綜合代價仍然是十分高昂的。索償標的小而相對訴訟成本過高，使消費者無法選擇這條途徑解決索償問題。
三、中國消費者協會及各地消費者組織正在採取的幾項措施
(一) 為解決調解未果的小額索償問題擬提立法建議。
法律是解決調解未果的消費者小額索償問題的關鍵。就消費者在訴訟中遇到的問題，我會多次考察各國或地區的經驗，在國內召開多次專家研討會，擬向人大提出立法建議，重點包括以下方面：
建議人大制定《特別訴訟程序法》或在《民事訴訟法》特別程序部分中增加條款，明確規定小額索償案件為一審終審、審理適用簡易程序原則。
建議修改完善《消法》，增加如何處理小額索償條款，就通過訴訟、仲裁途徑解決調解未果的小額索償問題做出具體確定。
建議通過立法設立類似國外的小額錢債法庭的消費者權益保護的專門法庭。
(二) 積極協商溝通各級行政法制機構和仲裁機構，爭取在消費者協會設立仲裁委員會派出庭。
在仲裁機構設立方面，遼寧鞍山、河北石家庄等地已經在當地仲裁委員會下設立了消費者權益仲裁庭(中心)，為通過仲裁解決消費糾紛做出了有益的嘗試。中國消費者協會目前正同全國人大法工委、國務院法制局、司法部、北京市仲裁委員會聯繫，探討在消費者協會內建立仲裁委員會的派出機構的可行性，擬設立的派出仲裁機構受理範圍限定為調解未果的消費者小額索償案件。
幫助消費者簽訂有效的仲裁協議。仲裁協議可以在爭議發生後簽訂，也可以在爭議發生前簽訂。中國消費者協會正呼籲國內企業，促使他們在銷售商品或提供服務時，首先單方面承諾若發生爭議，消費者有權申請仲裁，承諾應包括申請仲裁的範圍及仲裁機構。
(三) 按現行法律和在現有法定職責內尋求有效解決這類問題的途徑。
我會在研究討論這個難題的時候感到，解決這個問題，無論是通過立法建議還是設立仲裁機構試點，都要經過一個相當長的時間，因此借鑒很多境外同類組織的經驗，經過長時間的準備論証，推出一項新的舉措，這就是於今年國際消費者權益日開始的許可經營者使用“3.15標誌”工作。
這個“3.15標誌”實質是經營者的承諾標誌，即：在其與消費者發生小額索償爭議時，協商和解不成，經各地消費者組織及其他行政部門的調解不成的，服從中國消費者協會的調解意見，在這條調解途徑裡，解決消費者小額索償問題。
為了使這種特殊的調解更加公正、規範、合法，中國消費者協會已將“3.15標誌”申請註冊，與首批被許可使用標誌的海爾、聯想等企業簽訂協議。對這種特殊的調解程也作了專門規定，如主持調解的人員均由聘請的註冊仲裁員、法官、法律專家和優秀律師擔任；調解不收費用，雙方不應請律師，舉証簡化，一些復雜的索償請求還可公開調解等等。而這種調解不能強求消費者接受，消費者不同意調解結果的，便可採取訴訟或仲裁途徑尋求索償。
當然，不是所有申請使用“3.15標誌”的經營者均被許可，而是經過審查，具備條件，特別是非常重守信譽的經營者才能被許可，目前，中消協才批准8家使用，到目前一個多月的時間，只有一起投訴，這起投訴又不在上述調解範圍內。此項工作在準備期得到了香港、澳門消費者委員會的大力支持，在此，深表謝意。謝謝！