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「消費者投訴及索償機制」會議
二○○○年四月二十六日

"消費者面對的問題
- 香港的情況"

消費者訴訟基金管理委員會
副主席
余若薇資深大律師，太平紳士

    各位早晨，我很高興有機會參加今天的研討會議，使我能夠和來自各地捍衞消費者權益的朋友交流意見。

2.    梁司長剛才的演辭曾提及歐洲和其他國家的改革，加強消費者的保護和更有效地處理消費者的投訴。司長更提及互聯網的發展和越境購物，這也是消費者保護組織十分關心的。但即使是在本土市場，消費者亦會遇到許多不同問題。原因是今天的市場發展迅速，購物的模式大異從前，商品和服務類型更趨複雜。以前消費者上市場買菜，只須擔心會否短斤両少。現在，要留心問題包括：

3.    總括來說，保護消費者這個課題，在現代社會的範疇，牽涉的問題甚廣，起碼包括：

現在讓我逐點概述如下。

　

消費者的資訊

4.    首先，是產品本身的問題。今天的產品型類繁多，不是每一種都附有標籤，許多產品的標籤只有外國語文(例如英文或日文)，使只會中文的消費者摸不著頭腦，有標籤等如沒有。其次，就是資料是否正確。很多聲稱環保的產品，並不符合國際(ISO)標準，例如只說「環保友善」，或「不含影響環境成分」等等，究竟產品如何「友善」，含那些成分都不夠清晰，經營者只不過希望藉此令消費者對產品有良好印象而已。

5.    有時情況又會相反，科學名辭或資料一大堆，使消費者難以理解。亦有時經營者提出各種推銷計劃，五花八門，令消費者不知如何比較和計算出最適合自己的服務。

6.    另一個使消費者頭痛的問題是許多產品轉變很快，又缺乏補充零件，消費者被迫頻頻換購新的產品，除要額外付錢外，又不環保。故此國際消聯於去年底完成「綠色測試」的報告，要求生產商產品設計、需能在日後「提升性能」，即是說消費者不用報廢尚是新簇簇的產品，而可替換某些零件，提升產品的性能。

7.    針對消費者資訊的不足，消委會進行的產品測試和普查，出版「選擇月刊」，目的就是為消費者提供客觀的資訊，使他們選擇物有所值的產品。

　

經營者的操守

8.    經營者的營商手法，往往影響消費者。有些誤導性標價，使消費者以為是一斤，其實是一両的價目。亦有許多廣告含有誤導成分。消委會去年完成了大型的調查，就7類商品/服務，（商品房、美容院、健身中心、藥物、健康食品、治療及美容等）在報章、雜誌的廣告中，抽取1,777個樣本分析，發現過半(51.4%)有問題。基於此項調查，消委會發出「創意無限，責任?限」的諮詢文件，提出如何改善對廣告的監管，務求把準確的資訊帶給消費者。

9.    標準格式合同，多數由經營者草擬，一般來說均偏向經營者的利益。今年1月六間流動電話公司同時加價，事件令電訊管理局及消委會關注消費者簽訂的合同，發現合同細則以蠅頭小字寫出，給予供應商單方面更改合同的權力。消委會已向電訊管理局提出改善的建議。

10.    另一宗較為矚目的例子為意外保險合同。當消費者意外受傷向保險公司索償時才發現合同要求消費者必須證明「身體表面有瘀傷或傷口」才獲得賠償。偏偏消費者是腰部受傷，雖經醫生證明，但由於沒有表面瘀傷或傷口，根據合同條款不獲賠償。問題是消費者從來不知道有此條款存在，當時保險公司只推銷這種意外保險計劃，消費者並無其他選擇。這宗案件經傳媒廣為報導，更引起公眾質疑保險自律機制的運作。

11.    要改善經營手法，行業自律十分重要。而事實上，近年許多行業，如旅遊業、保險業、蔘茸業等商會，亦紛紛訂出自律守則，設立處理消費者投訴程序，值得欣慰。近年來，消委會在這方面已做了大量工作，擬好一套營商守則，給予經營者參考，商界的反應良佳。

12.    沒有人欺詐，便沒有人吃虧，所以確保營商者能殷實自律，尊重消費者權益，可以創造雙贏局面。

　

法例保障

13.    香港就消費者需要保護的不同範圍訂立法例，共有20多條有關法例，包括剛才律政司司長提及的《商品售賣條例》 (Sale of Goods Ordinance) 、《服務提供(隱含條款)條例》(Supply of Services (Implied Terms) Ordinance)、《不合情理合約條例》 (Unconscionable Contracts Ordinance)等。

14.    90年初，法律改委員會發表了「售賣貨品及提供服務」報告書，建議修訂《商品售賣條例》，擴大保障範圍至包括服務，消委會十分支持。據知消委會所收到的投訴個案，有三成是對服務不滿的，可是《商品說明條例》(Trade Descriptions Ordinance)並不包括服務行業，對消費者保障不足。

15.    此外，仍然有很多方面並無法例保護消費者，即使是同普通法系統，香港沒有像英國的《消費者保護法》 (Consumer Protection Act)，或澳洲的《營商手法條例》 (Trade Practices Act)，以致很多不正當的經營手法，如餌誘式銷售手法及誤導成份廣告，難以追究。 現時只有在電視台和電台廣播的廣告，受廣播事務管理局監管，《不良醫藥廣告條例》 (Undesirable Medical Advertisements Ordinance)亦針對藥物的不當聲稱。可是在非電子媒介(電視、電台)出現的其他具誤導成分廣告，並沒有任何法例監管。

16.    又如香港現時非常普遍的預繳式消費，包括購買餅咭、影視會套票、美容/健身中心會籍等等交易，均沒有法例監管消費者預繳的費用。消委會1998年做的調查，估計當時市民手上所持的餅咭總值為港幣3億1千萬元，而所持的影視券總值為港幣超過1 億元。這龐大款項無人監管，一旦公司倒閉對消費者打擊之大，不難想像得到。消委會早就提出警告，其後於98及99年「超群餅店」結業、「金獅影視店」單方面更改與消費者的合同，要求消費者在限期內把手上購買的「租影視帶套票」用罄，消委會當時收到的投訴個案分別高達2,600 及2,400宗。涉及金額分別超過港幣350萬和150萬元。

17.    為加強消費者保障，消委會請法律改革委員會研究保護消費者方案，例如要求以預繳方式集資的公司，特別是從消費者預繳集資超過一千萬的公司設立一顧客戶口，把預繳的款項和所賺取的利息存放戶口內，每年由指定核數師審核賬目，遇上公司倒閉清盤時，戶口內的款項全數歸付已預繳款項的消費者，可惜法改會不同意納入研究範圍內。

18.    為進一步加強消費者在產品安全方面的保障， 1998年法律改革委員會建議訂立《不安全產品的民事法律責任條例》 (Civil Liability for Unsafe Products Ordinance)，確保受損的消費者獲得公平賠償。

19.    現時的法例並沒有給予消費者明確的法律權利，向所有涉及提供不安全產品的人士，例如進口商，提出賠償要求。消費者須以違約或疏忽為理由，提出訴訟，但郤有以下限制：

　

　

20.    因此要更全面使消費者獲得安全產品的權益，便需從速訂定《不安全產品的民事法律責任條例》，使消費者有法律基礎向零售商、入口商或甚至生產商追究索償。可惜時至今日，法案只聞樓梯響。

21.    又如公平競爭方面，香港只就電訊、廣播業方面訂立反競爭條款，但沒有全面的《公平競爭法》，按行業立例會追不上急劇改變的市場。長遠而言，政府應該制訂《公平競爭法》。

22.    香港按件式的立法，優點是在特定保護範圍內集中處理，但有失於完整性。法與法之間，未必有銜接，致有漏洞、或三不管地帶，或易於重叠。假如將有關產品銷售方面整理為一條營商法例，消費者和經營者都會一目了然，加強對不良經營手法的監察。可能的話，政府宜把分散的法例集合在一起，成為一條「消費者權益保護法」。記得1993年消委會到北京交流，內地剛通過「消費者保護法」清晰地闡明消費者有9項基本權益。保護範圍十分全面。隨後國內各省市也為特定範圍訂立實行辦法，對侵害消費者權益甚至有加倍賠償，令我們十分羡慕。

　

消費者索償要面對的問題

23.    即使政府訂立法例保護消費者，消費者索償仍然要面對相當大的困難。有時，法例只是處罰違犯法例的經營者，罰款歸於公帑，消費者索償仍然需要進行民事訴訟。當然，經營者若在刑事訴訟中被定罪，法庭除可依法判刑外，亦有權頒佈補償令給任何受屈人仕。消委會曾將一個懷疑是物業騙案的個案轉介警方，有關的經營者被控以欺騙手段取得財產，罪名成立，消委會當時去信檢控官要求為受屈人申請補償令，結果在案中曾出任證人的受屈人仕都獲法庭頒佈補償令，但可惜該案中未有被傳召作證人的其他受屈人仕則未能獲得補償令。因此，他們仍須通過民事訴訟索償。

24.    循民事訴訟對消費者個人，往往困難重重。首先，是消費者個人力量問題。要知道要一個普通消費者，勢難與人財兩盛之商家或企業集團抗衡，一旦對簿公堂，試想那財孤勢弱的消費者怎會是後者的對手。消費者在這方面多是毫無經驗，法律文字多是艱深難明，程序複雜，不是一個普通消費者可以應付得來。但集團對手有能力聘專人負責訴訟，所要花費的金錢還可以用作減輕應課稅款。消費者提起訴訟，還要仔細思量，所涉之賠償金額，是否與所付出之時間和金錢成為合理比例。不但如此，就算消費者最終勝訴，如果敗方是個「窮光蛋」，消費者又會有另類麻煩，要聘請法庭執達吏進行拍賣敗訴一方的資產，費用又是加於消費者身上。或者要申請對方破產，費用亦要申請人自付，到頭來可能一無所得，賠了夫人又折兵。

25.    由於消費者進行民事索償面對的問題，香港消費者委員會於1994年設立消費者訴訟基金。基金由政府撥款一千萬作為營運經費，目的是讓消費者(尤其是一群消費者)，在涉及重大公眾利益和不公平的情況下，獲得經濟和法律方面援助，循法律途徑追索賠償。一千萬看似大數目，但顧及訴訟的風險，基金管理委員會在批核時須十分小心。基金須考慮：其他調解方式能否奏效，有否影響眾多消費者的利益，個案是否有合理的勝訴機會，對方的償還能力，訴訟可否從中促進消費者認知他們的權利和對不當經營手法產生阻作用等等，基金從成立至今協助了15組個案。

26.    另一方面，香港和很多地區一樣有下列安排，協助市民循法律和其他途徑索償：

    (1)    設立小額錢債審裁處，稍後小額錢債審裁署署理總審裁官歐陽桂如女士會介紹這方面的工作。

    (2)    提供法律援助，香港的法律援助處，是由公帑為涉及民事或刑事訴訟的人士提供法律援助，不過申請人都要通過經濟及案情審查，許多中等資產的消費受害者，都可能超出法援的標準。

    (3)    調解和法庭以外的消費者索償機制。稍後蘇蒂拉查甘教授 (Prof. Sothi Rachagan)。各專業、企業代表會講解香港在這方面的設置。

    (4)    消委會經常協助消費者爭取滿意的解決辦法。

    　

政府的支持

27.    要貫徹保護消費者，政府要拿出決心，不怕面對某些商界的異議。上面提到法改會建議訂立《不安全產品的民事法律責任條例》 (Civil Liability for Unsafe Products Ordinance)，同樣條例在其他國家已實行多年，證實並有顯注增加索償個案，但聽說商界的反應相當大，政府遲遲未能立例，使到香港在這方面遠遠落後於其他經濟發達的體系。

28.    最近立法會商標法的討論，商界要求平行入口產品必須有標籤說明入口商，據稱目的是保護消費者，但要是真的為保護消費者就應支持《不安全產品的民事法律責任條例》，及較完善的標籤制度，例如啤酒、化粧品的標籤、要有成分、保質期等等。

29.    所以要保護消費者權益，政府需有決心，貫徹及有效地去改善現有法例的不足，具前瞻性地訂立合適的法律，只要目標清晰和合理，訂立的法律應可以獲得廣大消費者和有商德經營者支持的。

　

消費者自覺

30.    當然消費者也要保持警覺性，去年消委會接獲的投訴大幅度增加。一方面反映市場問題。另一方面亦反映消費者缺乏警覺性，同類被騙案件，層出不窮。若果消費者能自強，多留意有關資訊，但不要以偏蓋全，應以持平之心態採取合作態度，以創造雙贏局面，與商界共同營造一個和諧的消費文化。

　

總結

31.    既然消費者索償遇到的種種困難，理想的情況當然是防範未然，盡量避免索償的需要。應該說是由「沒有投訴」做起。投訴往往由誤會引起，故此商界和消費者應加強溝通，了解對方的情況和需要，加以配合。商人在推銷商品或賣廣告的時候，避免誤導消費者，對有關商品的性能質素資料，盡量增加透明度，不要把消費者蒙在鼓裏。而消費者也要充份合作，明白自己有權益，但也要負一定的責任，把需要清楚告知賣方，避免發生不必要的誤會。我們深信，商人與消費者並不一定是對立。所謂消費者好，商界好，香港經濟更好！